保险资金债权投资非基础设施类不动产项目之法律实务探析

一、保险资金投资非基础设施类不动产项目的意义

对于保险资金而言，非基础设施类不动产（以下简称“不动产”）是保险资金另类投资的重要标的之一，不动产具有匹配资产负债久期、带动提升投资收益、防范抵御投资风险、促进带动行业转型的重要作用。

“中国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要”为构建不动产与金融良性发展指明了方向。保险资金可以通过投资不动产这一实体经济载体，支持国家战略政策，助力区域和产业的发展，保险资金可以通过投资核心地区的产业园、高科技孵化器平台等项目支持有条件的地方建设区域科技创新中心、整合优化科技资源配置，建设重大科技创新平台、激发人才创新活力；通过投资优质零售商业和仓储物流等资产，深化流通产业发展，推动生产要素循环流转和生产、分配、流通、消费各环节有机衔接，降低全社会交易成本，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局；通过投资棚户区改造项目，深入推进以人为核心的新型城镇化战略，以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展，使更多人民群众享有更高品质的城市生活；通过投资保障性租赁住房，加快培育和发展住房租赁市场，有效盘活存量住房资源，有力有序扩大城市租赁住房供给，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利……在疫情防控和经济发展同步进行的时刻，保险资金有助于完善住房领域金融服务，促进房地产市场平稳健康发展。

二、拟投项目的分类

2010年，原中国保监会印发了《保险资金投资不动产暂行办法》[保监发（2010）80号，以下简称“80号文”]，将拟投项目的类型具体分为：“基础设施类不动产”和“非基础设施类不动产”。现行监管规定中对“基础设施类不动产”和“非基础设施类不动产”的项目类型没有明确的划分标准，但笔者根据业务实际认为， “基础设施类不动产”主要包括不附着产权但具有经营权的固定资产，如铁路、公路、桥梁等，实际指代具有固定资产建设内容的传统基础设施项目等（依据为当时适用的《保险资金间接投资基础设施项目试点管理办法》规定的包括交通、通讯、能源、市政、环境保护等传统基础设施项目）；而非基础设施不动产，主要包括商场、酒店、公寓、写字楼类以及养老社区、公共租赁住房等附着房屋产权的房建项目。

笔者又将目前非基础设施类不动产分为两个类别，一类为包括具有经营属性的商业类不动产，主要包括商场、酒店、办公楼和部分产业园项目等；另外一类为具有政策保障属性的民生服务类不动产，主要包括棚户区改造项目、长期租赁住房项目、公租房、廉租房项目。不论是具有经营属性的商业类不动产，还是具有政策保障属性的民生服务类不动产，都是国家为维护经济安全发展，运用经济、法律和行政等多种手段进行房地产调控的对象，所以不动产项目具有政策性强、实操问题多、涉及的法律合规问题突出等特点，现笔者结合最近操作的实际案例，就债权投资计划不动产项目所遇到的主要法律问题以及关注点，作一分析，以饕读者：

三、保险资金债权投资不动产项目的实务分析

（一）具有经营属性的商业类不动产项目

1. 政策依据

2009年修订的《保险法》将“投资不动产”和“银行存款”、“买卖债券、股票、证券投资基金份额等有价证券”等列为保险资金运用的几大方式。后保险资金不动产投资经历了超过十年的发展，至2010年，80号文的出台为保险资金投资不动产提供纲领性的政策支持，允许保险资金投资商业不动产、办公不动产、与保险业务相关的养老、医疗、汽车服务等不动产及自用性不动产；且保险公司投资不动产，不得投资开发或者销售商业住宅。因此，符合监管要求的商业、办公等商业不动产项目是保险资金可以投资的标的之一。

1. 发展现状

根据中国保险资产管理业协会发布的产品登记注册动态数据，2021年债权投资计划登记总规模为9669.32亿，其中投向商业不动产领域规模为2307.17亿，平均投资年限为5.26年，平均收益率为5.27%。由此可见，商业不动产项目是债权投资计划整个投向中的重要组成部分。

1. 业态构成

具有经营性质的商业不动产项目的业态包括一般作为城市经济发展空间核心载体的商场、酒店和办公楼等传统的非基础设施类不动产项目（以下简称“传统商业不动产项目”），同时也包括按照不动产项目类型进行申请登记的业态为研发、科技、医院等为主的部分产业园项目以及部分棚户区改造项目。

3.1 传统商业不动产项目之实务要点

3.1.1项目用地

根据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017），商场、酒店和办公楼等业态对应的用地性质都属于商服用地。尽管各地对“商服用地”的规划类型和名称可能表述不同，如《北京市城乡规划和土地利用用地分类对应指南（试行）》的城乡规划分类中对商业性质的用地分为了“商业用地”“商务用地”等6类，但是都可以通过当地用地分类标准找到其属于商业性质用地的依据。从而使得该类项目严格区别于保险资金不得投资的，用地性质为“城镇住宅用地”的商品住宅类项目。

3.1.2项目审批手续和项目证照要求

根据《债权投资计划实施细则》的要求，拟投项目应当履行了“立项、开发、建设和运营”等阶段所必须的审批程序。

3.1.2.1 应当符合80号文第十一条的相关规定

对于不动产项目，项目属于在建阶段，应当取得《国有土地使用权证》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》。项目如尚未开工，至少应当取得《国有土地使用权证》《建设用地规划许可证》。

在此值得注意的是，对于不动产项目，不管是具有经营性质的商业不动产项目（按照基础设施类型申请登记的产业园项目除外）还是政策保障属性的民生服务类不动产项目（按照基础设施类型申请登记的棚户区改造项目除外）都需要严格满足上述80号文对于证照的要求，下文不再一一赘述。

3.1.2.2 环境评价手续

根据《中华人民共和国环境影响评价法》要求，建设项目应当根据其分类编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表等履行相关环境评价手续。

但是《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》中列举了建设项目产生的环境影响特别敏感的区域，对于未纳入环境敏感区域的项目，可不纳入建设项目环境影响评价管理。

对于拟投项目尚未开工的，因《建设项目环境保护管理条例》规定“建设单位应当在开工建设前将环境影响报告书、环境影响报告表报有审批权的环境保护行政主管部门审批”，故在项目未开工时点，拟投项目可能尚未取得环境影响评价。

因此，受托人和律师应当结合项目所在区域和项目实际建设情况，论证拟投项目在环境保护管理方面的合法合规性。对于本文下述所涉及的建设项目都应该满足环境保护相关法规的要求。

3.2产业园项目实务要点

随着社会和科技的发展，不动产的内涵也在不断扩大，除传统商业不动产（商场、酒店、办公等）外，涌现了一批“新基建”挂钩的不动产，例如战略性新兴产业集群、高科技产业园、特色产业园，业态为研发、创新设计及中试平台，工业厂房，创业孵化器和产业加速器，产业发展服务平台等（以下简称“产业园项目”）。为了打破基建投融资瓶颈，增强资本市场服务实体经济质效，且根据国家重大战略部署和“十四五”规划，国家需要适度超前开展基础设施投资。国家发改委和/或中国证监会发布了《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（证监发〔2020〕40号）、《关于做好基础设施领域不动产投资信托基（REITs）试点项目申报工作的通知》（发改办投资〔2020〕586号）及《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》（发改投资〔2021〕958号）（以下简称“关于REITs的部门规章”），将前述产业园项目都定义为基础设施项目类型。笔者认为，在保险资金债权投资计划领域，受托人可以将产业园项目这样实际具备不动产根本属性的项目按照不动产类型进行申报，也可以在项目建设内容和建设用途上参考关于REITs的部门规章对基础设施项目范围的认定，结合拟投项目的用地性质等因素将产业园项目作为基础设施项目进行操作。

3.2.1项目用地

对于产业园项目的用地性质为商业的，该等产业园项目可以按照不动产项目类型进行申请登记，因为其“房屋建设”的建设内容回归了对不动产项目类型（土地、建筑物及其它附着于土地上的定着物）的本质。

《国家发展改革委办公厅关于做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点项目申报工作的通知》（发改办投资〔2020〕586号）（以下简称“586号文”）要求，如果产业园项目被归类于基础设施项目，其土地性质应为非商业、非住宅用地……。那么，在债权投资计划中，产业园项目用地性质为商业用地的情况下，债权投资计划是否可以按基础设施类别申报登记？

（1）笔者认为，586号文为国家发改委对底层资产申报公募REITS的要求，该要求对于债权投资计划中产业园项目性质的界定具有一定的参考借鉴意义。但是，2015年原国土资源部国家发改委、商务部等发布的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）中也明确“属于下一代信息网络产业（通信设施除外）、新型信息技术服务、电子商务服务等经营服务项目，可按商服用途落实用地。”以及地方对于基础设施类重点招商项目中用地性质也有商业性质的项目。综合上述规定来看，586号文对申报REITs的产业园项目中用地为非商业性质的要求并不能完全排斥商业用地的产业园项目的基础设施属性。所以，笔者认为，针对债权投资计划中产业园项目的申报类型重点还是需要论证、落实项目的基础设施属性，避免将非基础设施类的项目包装成基础设施项目申请登记。

（2）对于保险资金债权投资计划，产业园项目应依据《登记业务指引第1号》要求，结合拟投项目的用地性质、建设内容及实际用途、拟投项目经营模式、用地审批程序、用地性质等，就基础资产类别进行综合判断。

（二）具有政策保障属性的民生服务类不动产

I  棚户区改造项目

1. 政策依据

2008年11月，国务院常务会议中研究部署进一步扩大内需促进经济平稳较快增长的措施。首要措施便是“加大对廉租住房建设支持力度，加快棚户区改造”，在其后的8年中，即2008年至2016年间，全国棚改已累计使8000多万住房困难群众“出棚进楼”，相当于整整一个欧洲大国的人口。自国务院颁发《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）起，国家在政策上鼓励棚改，在规划、土地、税收等多方面对棚改项目给予大力支持，随后颁发的《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号文）、《住房城乡建设部 国家开发银行关于进一步推进棚改货币化安置的通知》（建保〔2015〕125号）等系列文件，对棚户区改造政策进行了进一步的调整和规范。而《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（国发〔2014〕29号）中首次明确了要充分发挥保险资金长期投资的独特优势，在保证安全性、收益性前提下，创新保险资金运用方式，提高保险资金配置效率。鼓励保险资金利用债权投资计划等方式，支持棚户区改造建设。因此棚户区改造项目是保险资金可以投资的范围。

1. 发展现状

棚户区改造作为“改善困难群众住房条件”“推进以人为核心的新型城镇化”的重大民生工程和发展工程，是政策鼓励保险资金配置的重要领域。根据中国保险资产管理业协会发布的产品登记注册动态数据，2020年度投向棚户区改造的资金规模为256.8亿，2021年为8亿，平均投资期限为5年，平均投资收益率为4.8%。

1. 棚户区改造项目的业态

笔者将接触过的棚户区改造项目分为两种业态。

常见的业态为纳入国家棚户区改造计划的项目（以下简称“纳入国家棚改计划的项目”），内容包括以拆迁为建设内容的一级开发，以拆迁和建设安置房为建设内容的一二级联动开发，也包括以纯安置房建设为内容的二级开发。另外一种业态是比较特殊的类型，拟投项目本身未纳入国家棚户区改造计划名录，而其被安置的对象所涉的区域之一级开发、征收、拆迁等作为独立的棚改项目被纳入了国家棚户区改造计划（这类项目以下简称“棚户区改造（定向）安置房项目”）。

1. 棚户区改造项目实务要点

4.1 如何认定拟投项目纳入国家棚户区改造计划名录

《登记业务指引第1号》要求拟投项目应具有省级住房和城乡建设部门或其他有权部门出具的证明文件，文件中应明确拟投项目已全部（包括但不限于户数、面积等）纳入国家棚户区改造计划。而认定拟投项目被纳入国家棚户区改造计划，笔者了解有两种常见的表现方式：

一种为省住建部门就拟投项目出具相关文件，文件中直接表明拟投项目已经列入了某年度的国家棚户区改造计划。该种表现形式完全符合了《登记业务指引第1号》的内容。然而另外一种表现形式则更为常见：即，拟投项目被列入省一级棚户区改造计划，从而被认定列入国家棚户区改造计划，这一认定的法律依据是：第一，根据《关于棚户区改造有关税收政策的通知》（财税〔2013〕101号）：棚户区改造是指列入省级人民政府批准的棚户区改造规划或年度改造计划的改造项目。同时，《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发〔2014〕36号）的规定：“各省（区、市〉人民政府对本地区棚户区改造负总责，要加强对市、县人民政府棚户区改造工作目标责任考核……”。且《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号），规定：“落实地方责任。各省（区、市）人民政府对本地区城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设工作负总责。”由此可见，省一级人民政府是负责本地棚户区改造项目的责任机关。第二，经查阅，中华人民共和国住房和城乡建设部官方网站上，并没有公开披露过国家棚户区改造计划名单，而下一层行政级别的省级的住房和城乡建设部门公布了某些年度棚户区改造计划。例如，浙江省住房和城乡建设厅官网上公布了《浙江省2018年度棚户区改造计划开工项目清单（第二批）》、福建省住房和城乡建设厅官网上公布了《关于公布2021年公租房棚改项目清单的通知》。通过省住建厅发布棚户区改造计划的审批流程一般由区县住建局编制，报送地市级住建局或建委汇总，经市政府同意后，上报省住建厅。省住建厅同意后，在网站上公布。

笔者认为，对于拟投项目被纳入国家棚户区改造计划的第二种表现方式，受托人需在登记文件中对拟投项目因被纳入省一级棚户区改造计划从而认定被纳入国家级棚户区改造计划的合理性加以论述，并出具符合《登记业务指引第1号》的相关规定的明确结论。

4.2 棚户区改造项目的投资类型

纳入国家棚改计划的项目可以不动产项目类型进行申请登记，也可以按照基础设施项目类型进行申请登记。按照基础设施项目申请登记的依据是，101号文强调：“支持棚户区改造作为基础设施补短板的重要领域，加快推进已纳入规划的重大项目……”。该文件明确将棚户区改造项目归纳为基础设施的范围，笔者认为，无论拟投项目的建设内容仅包括一级开发部分，还是一二级联动或者纯二级开发建设，如果其已经被纳入国家级棚户区改造计划，按基础设施类项目申请登记是符合国办发101号文对棚改项目基础设施属性的界定的。

对于投资项目本身没纳入国家棚户区改造计划的棚改（定向）安置房项目，鉴于项目建设内容本身没有棚户区拆改的核心内容，笔者倾向于按照不动产项目进行操作。

4.3 棚户区改造项目之审批程序和证照的要求

4.3.1 资本金要求

棚户区改造项目不论是按照基础设施项目或者不动产项目进行申报，按照《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保〔2009〕295号）中：“城市和国有工矿棚户区改造项目执行廉租住房建设项目资本金占20%”之规定及《国务院关于调整和完善固定资产拟投项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）中：“保障性住房和普通商品住房项目维持20%”之要求，棚户区改造项目的最低资本金比例可以适用20%的规定。

4.3.2 证照要求

纳入国家棚改计划的项目如果按照基础设施项目进行申报，如拟投资项目正处于拆迁阶段，应核查该棚改项目是否涉及新增建设用地，是否应取得用地预审意见。如果项目处于建设安置房的阶段，则需要按照《建设项目用地预审管理办法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国建筑法》等规定就该等项目取得相关主管部门核发的土地使用权权属证明文件、工程规划及开发建设等手续。国务院优化营商环境改革政策实施以来，相关地区或城市精简了行政审批手续，比如北京市有些重大项目采取“一会三函”的审批模式，取得施工登记意见书后即可开工建设，项目建设阶段可能暂不办理四证。受托人及其律师应该结合拟投项目所在地的相关政策，对拟投项目证照等文件的取得情况进行论述。

纳入国家棚改计划的项目和棚户区改造（定向）安置房项目按照不动产项目类型进行申报的，拟投项目的证照则需要严格满足80号文第十一条的相关要求。

4.4 棚户区改造（定向）安置房项目

在本文中，棚户区改造（定向）安置房项目和纳入国家棚改计划的项目相区别，指安置房建设项目本身并没有被纳入国家棚户区改造计划，而其被安置的对象所涉的区域一级开发、征收、拆迁等作为独立的棚改项目被纳入了国家棚户区改造计划，该安置房建设项目系用于定向安置被纳入了国家棚户区改造计划的征拆项目的被安置对象。例如北京地区的某类（定向）安置房，其拟投项目自身被纳入了北京市某保障房计划，项目建成后将全部用于安置北京市某已纳入棚改计划的棚户区改造项目外迁居民。对于该类型的定向安置房项目，因为其本身不涉及项目所在地为棚户区需拆改的核心内容，其并非严格意义上的棚户区改造项目，加上建设内容仅为安置性住宅，并不符合国办发101号文中对棚户区改造项目的基础设施属性的规定，因此笔者认为该类项目应当按照不动产项目类型进行申报。受托人应结合拟投项目所在地针对安置房的管理办法及有关证明文件，核实拟投项目建设用途为用于棚户区改造项目的定向安置，符合项目当地政府对于定向安置项目的管理规范。

4.5 债权投资计划存续期间不会转为商业住宅进行销售

纳入国家棚改计划的项目以及棚户区改造（定向）安置房项目的建设内容涉及安置房建设的，还需要关注在债权投资计划期间内，安置房建成之后是否会上市交易，是否违反《登记业务指引第1号》中“拟投项目在债权投资计划存续期间不可转为商业住宅进行销售、转让”的规定。例如北京地区，根据《关于加强“三定三限三结合”定向安置房产权登记及上市交易管理有关问题的通知》中规定：“三定三限”定向房产权性质为定向安置住房。安置家庭自取得房屋产权证或契税完税凭证之日起5年后可按市场价格上市交易，不补交土地收益。又例如南京地区，根据《南京市经济适用住房管理实施细则》中规定：“本细则所称经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定供应对象、销售价格和面积，按照合理标准建设，具有社会保障性质的政策性住房……，购买经济适用住房满5年，取得《房屋所有权证》和《国有土地使用证》后，可以上市交易……。

因此，笔者认为，需要关注债权投资计划存续期间上述棚改安置房是否存在上市交易的可能，在债权投资计划相关交易文件中是否有针对“上市交易”的加速到期条款，以确保保险资金不得投资于商业住宅。

II  公租房和廉租房项目

公租房和廉租房以及长期租赁住房项目属于我国保障房体系的重要组成部分。

国务院办公厅于2021年6月24日印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号，以下简称“22号文”）。该文明确提出需加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，这是第一次在国家层面明确了我国住房保障体系的组织构成。我国住房保障体系以三种住房为主体，分别是公租房、保障性租赁住房和共有产权住房。

这三种保障性住房中，共有产权住房主要解决“租购并举”中的“购”的部分，共有产权房是用低于同地段、同品质普通商品住房的价格，以项目开发建设成本和适当利润为基础出售给符合资格的共有产权购房申请人，而“商业住宅”一直都是保险资金投资的禁区，共有产权房因为具备“出售”和“适当利润”的商业住宅性质，保险资金不能进行投资。而合规的公租房、廉租房属于保险资金明确可投的范围。

1. 政策依据

公共租赁住房是中国城市住房保障系统中最重要的内容。2010年6月8日，住建部、国家发改委等七部委联合下发的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87号）提出，要大力发展公租房，其供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。住建部《公共租赁住房管理办法》规定，公租房是指“限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。” 2012年7月，原保监会颁布《关于保险资金投资股权和不动产有关问题的通知》（保监发〔2012〕59号）（以下简称“59号文”），规定保险资金可以以间接方式投资符合规定的公共租赁住房和廉租住房项目。2013年12月2日，住房和城乡建设部、财政部、国家发展和改革委员会联合发布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（建保〔2013〕178号），自2014年起将公租房和廉租房并轨运行，并轨后统称为公租房，从而将廉租房也纳入了公租房的管理体系。

1. 发展现状

根据中国保险资产管理业协会发布的各期产品登记注册动态的数据，2021年，公租房和廉租房项目债权投资计划登记3只，登记规模32.5亿，平均投资期限6.67年，平均收益率为5.25%。但由于部分公租房和廉租房项目计入市政或者商业不动产投向，因此上述数据仅供参考。

1. 公租房和廉租房的实务要点

3.1 公租房和廉租房项目的认定

根据《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87号）和《公共租赁住房管理办法》（住房和城乡建设部令2012年第11号）的规定：公共租赁住房是指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。

59号文规定，保险资金投资公租房和廉租房，该类项目应当经政府审定。笔者认为，公租房和廉租房的认定应当结合《公共租赁住房管理办法》等法规规章对公租房的定性以及拟投项目所在地政府部门对其的规定来综合判定。如，某省会城市青年人才公寓项目，其项目性质是为该市45岁以下事直机关工作且在本市无居住用房的青年人才提供租赁住房，并且当地关于青年人才公寓建设管理意见中指出“青年人才公寓属于公有租赁住房、产权归属单位所有，只租不售……”，该类人才公寓项目符合公租房“限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房”的性质，且具备当地相关规定/政府文件的支持将其认定为公租房项目。

3.2 非商业住宅

 “商业住宅”一直是保险禁止投资的范围。公租房与棚户区改造项目和长期租赁住房项目一样，建设内容为住宅，其用地性质大多也是“二类住宅用地”，但棚户区改造项目和长期租赁住房项目都有较为严苛的投资条件（棚户区改造项目需要纳入国家棚户区改造计划，长期租赁住房项目土地文件需要记载“只能租赁，不得转让”），从监管要求上能够较清楚的和商业住宅划分开来。保险资金运用领域目前对公租房和廉租房的监管要求有待进一步细化，因此，受托人可以从立足于拟投项目的建设内容、项目性质、运营模式和回款模式、使用一定年限后是否可以上市出售等方面进行分析。例如就回款模式来看，公租房大多采取的是向承租人收取低于市场价格的租金和政府提供一定经费补助的方式，而非采取承租人支付转让房屋对价的方式，再如就使用一定年限后是否可以上市出售，在债权投资计划期限内可以出售的房屋是否还属于公租房进行论证，如《重庆市公共租赁住房管理实施细则》规定“承租人在租赁5年期满后，可选择申请购买居住的公共租赁住房”……。故而，笔者认为，受托人应结合投资项目的条件综合论证，明确拟投项目不属于商业住宅，在债权投资计划存续期不会变为商品房上市交易、不存在投资、开发和销售商业住宅的情形。

3.3 地处经济实力良好的的大城市

59号文规定，公租房和廉租房项目应当地处于经济实力良好的大城市，这个要求比《关于保险资金参与长租市场有关事项的通知》（银保监发〔2018〕26号）（以下简称“26号文”）要求长期租赁住房项目需要“处于北京、上海、雄安新区以及人口净流入的大中试点城市”略为宽松，受托人和律师可以参考拟投项目所在地的《年度国民经济和社会发展统计公报》，综合当地的GDP、经济增长指数和一般公共预算收入等等来进行论述。

III长期租赁住房项目

长租租赁住房项目是“十四五”规划中建立“租购并举的住房制度”中的一种，在某些省会城市，已经将长期租赁住房纳入了保障性住房的体系进行管理。

2018年银保监会颁布了26号文，保险资金可以投资符合条件的长期租赁项目。

2022年中国银保监会和住房和城乡建设部颁布了《关于银行保险机构支持保障性租赁住房发展的指导意见》（银保监规〔2022〕5号），支持保险资金通过直接投资或认购债权投资计划等方式为保障性租赁住房项目提供长期资金支持。但除26号文外，针对除“长租租赁住房项目”外的保障性租赁住房目前有没具体的投资细则规定，此文暂不做探讨。本文仅对保障性租赁住房中的长期租赁住房项目做以下研究：

1. 政策依据

2018年以来，住建部、证监会和银保监会相继发布政策，积极引导住房租赁资产证券化的发展，并批准保险资金参与长租市场项目，拓宽了住房租赁企业的融资渠道，有助于推动住房租赁市场的迅速发展。“26号文”中明确了保险资产管理机构通过发起设立债权投资计划投资长期租赁住房项目需满足“具备稳定的当期或预期现金流”、“处于北京、上海、雄安新区以及人口净流入的大中试点城市。土地性质为集体建设用地的，应处于集体建设用地建设租赁住房试点城市”、“产权清晰，无权属争议及受限情形、土地出让合同或土地使用权证载明土地及地上建筑物仅用于租赁住房，不得转让”等条件。

1. 发展现状

长期租赁住房项目作为拥有较稳定租金收入的不动产资产，与保险资金规模大、期限长、较为稳定的风险收益契合，是保险资金债权投资计划投资不动产主要投向之一。

1. 长期租赁住房项目的实务要点

3.1 用地性质要求

（1）长期租赁住房项目的用地性质一般为住宅用地。《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号）规定各地应结合住房供需状况等因素……在年度住房建设计划和住房用地供应计划中予以安排……允许将商业用房等按规定改建为租赁住房，土地使用年限和容积率不变，土地用途调整为居住用地。但是根据现行《全国土地利用现状分类》（GB/T-21010-2017）以及北京和深圳等地的用地分类指引中R类住宅用地对应的建设内容目前还未包括租赁住房，但是上海通过发布《关于本市保障性租赁住房规划土地管理细则》将“保障性租赁住房”用地在规划用地分类中对应“四类住宅组团用地（Rr4）。

（2）26号文要求长期租赁住房项目土地性质为集体建设用地的，应处于集体建设用地建设租赁住房试点城市。根据《国土资源部住房城乡建设部关于印发<利用集体建设用地建设租赁住房试点方案>的通知》（国土资发〔2017〕100号）确定第一批在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。根据《自然资源部办公厅住房和城乡建设部办公厅关于福州等5个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案意见的函》（自然资办函〔2019〕57号），新增福州、南昌、青岛、海口、贵阳5个试点城市。根据上述通知，开展利用集体建设用地建设租赁住房的城市名单是个增加的过程，应关注最新的试点城市名单。

3.2 拟投项目所在地理位置要求

（1）26号文要求长期租赁住房项目需处于北京、上海、雄安新区以及人口净流入的大中试点城市。

（2）除26号文中列举的北京、上海和雄安新区外，针对人口净流入的大中试点城市，《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》（建房[2017]153号）明确，要选取部分人口净流入的大中城市开展试点，通过试点总结经验，形成一批可复制、可推广的试点成果，向全国进行推广。目前，住建部已会同有关部门选取了广州、深圳、南京、杭州、厦门、武汉、成都、沈阳、合肥、郑州、佛山、肇庆等12个城市作为首批开展住房租赁试点。

根据中国中央人民政府公布的2019年中央财政支持住房租赁市场发展试点入围城市名单公示：按照竞争性评审得分，排名前16位的城市进入2019年中央财政支持住房租赁市场发展试点范围，名单如下（按行政区划序列排列）：北京、长春、上海、南京、杭州、合肥、福州、厦门、济南、郑州、武汉、长沙、广州、深圳、重庆、成都。

 2020年财政部和住建部公布了支持住房租赁市场发展试点入围城市名单公示，按照竞争性评审得分，排名前8位的城市进入2020年中央财政支持住房租赁市场发展试点范围，名单如下（按行政区划序列排列）：天津、石家庄、太原、沈阳、宁波、青岛、南宁、西安。

3.3土地文件要求

26号文要求保险资金投资长期租赁住房项目产权清晰，无权属争议及受限情形、土地出让合同或土地使用权证载明土地及地上建筑物仅用于租赁住房，不得转让……其中“土地出让合同或者土地证权属记载仅用于租赁不得转让”成为现有监管要求认可的长期租赁住房项目最为严苛的条件。从实践情况来看，有些保障性租赁住房因不满足这一条件而无法依据26号文以长期租赁住房项目进行申报登记。

3.4 长期租赁住房的类型

因为26号文的立法依据是《保险资金投资不动产暂行办法》及相关规定，加之长期租赁住房实质为“房屋建设”，因此该等项目应当按照不动产类型进行申报。

3.5总投资额确认

长期租赁住房项目的总投资金额确认依据应以投资主管部门出具的可研批复文件/核准文件/备案等文件或项目竣工文件中载明的总投资金额为准。

《登记业务指引第1号》中对棚户区改造、公租房、廉租房带有政策性的住房项目的，总投资金额的认定以投资主管部门出具的立项文件或者竣工文件为准，不可以用第三方机构出具的相关报告认定总投资额。根据国家和地方层面的规定，长期租赁住房项目因政府给予的支持政策较多，更偏向于被认定为带有政策性的住房项目。例如，国务院办公厅发布《加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔 2016 〕39号），提出要鼓励新建租赁用房、给予税收优惠、提供金融支持等合计十八项意见，又如《〈杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市加快发展保障性租赁住房实施方案〉解读 》提到，杭州市将人才专项租赁住房等房源整合纳入保障性租赁住房 （即政策性租赁住房）管理，因此，这类住房项目应区别于商业化不动产项目，不可以由第三方机构出具的相关报告来调整总投资额度。

四、结语

保险资金在支持实体经济，促进住房领域良性发展中具有举足轻重的作用。保险资金在风险可控、依法合规的前提下对不动产项目进行投资，支持房地产开发企业、建筑企业的合理融资需求，促进房地产市场平稳健康发展，在当前疫情形势下，具有更加的积极意义。这也要求保险资产管理机构在运用保险资金进行不动产项目投资时要更加注重合法合规性要求，做到依法合规投资，切实防范化解房地产市场风险，履行好金融机构的责任担当。